César Said Rosales Torres
CIDE
El presente ensayo expone únicamente la necesidad de realizar en México el debate político sobre las necesidades administrativas del gobierno, de acuerdo con el contexto específico del país. Para ello, el texto se basa en el caso de Estados Unidos como ejemplo de una nación que constantemente ha adaptado sus formas de gobierno en función de sus necesidades administrativas y políticas, así como del cambio en su entorno. Posteriormente, el escrito argumenta que en México el proceso de adaptación administrativa estuvo limitado durante setenta años por las estructuras corporativistas y clientelares del sistema político, propiciando cambios y ajustes mínimos en la administración pública. Finalmente, el texto concluye que la llamada transición política es una oportunidad para enriquecer el debate administrativo, debido a la inclusión de nuevos actores e ideas.
Estados Unidos es el ejemplo de un país que ha reformado de manera continua sus estructuras gubernamentales y administrativas, en función de las demandas sociales de momentos determinados (Barzelay, 1992, p.4). Una de las transformaciones más críticas tuvo lugar a finales del siglo XIX, cuando el país pasó de ser una sociedad primordialmente agrícola y descentralizada a una esencialmente urbana, industrializada y de carácter nacional (Barzelay, 1992, p.4). Este cambio forzó al gobierno a buscar formas adecuadas para satisfacer las necesidades sociales del momento, por lo que los reformistas estadounidenses plantearon la posibilidad de administrar al país mediante un sistema burocrático[1] (Barzelay, 1992, p.4).
No obstante, a comienzos de la década de los 30, este paradigma burocrático[2] comenzó a ser duramente cuestionado por intelectuales y gobernantes, al no responder de forma adecuada a las demandas sociales generadas por la crisis económica de 1929 (Barzelay, 1992, p.6). Las críticas se centraron en la necesidad de reconsiderar los supuestos básicos y los conceptos empleados por el sistema burocrático, a la luz de nuevas consideraciones sociales ampliamente aceptadas en términos de justicia y equidad (Wamsley, 1990, p.51).
Como consecuencia de este cambio contextual, se llevó a cabo una discusión que generó las alternativas teóricas y conceptuales al paradigma burocrático. Esta discusión se entiende básicamente como un proceso argumentativo propio de los sistemas de gobierno democráticos, donde la argumentación y la persuasión orillan a los ciudadanos y gobernantes a elegir determinadas políticas (Majone, 1997, p.36). En ese sentido, de acuerdo con Tom Christensen, la hechura de políticas en un contexto democrático debe ser un proceso discursivo y transformador, es decir, un debate público que coadyuve a la prueba, modificación y desarrollo de valores, actitudes y expectativas orientadas a la satisfacción de demandas sociales específicas (Christensen, 2007, p.12). Asimismo, Arellano agrega que los cambios o reformas administrativas dependen básicamente de la inteligencia para enfrentar problemas específicos, así como de las herramientas adecuadas para la transformación de aparatos administrativos en contextos determinados (Arellano, 2004, p.42).
A partir de todo ello, se infiere que los cambios y las reformas administrativas son resultado particular del proceso de discusión y argumentación propio de cada país. La medida en la que se genera un cambio mayor (paradigmático) o un cambio menor (conceptual) en la teoría y aplicación de la administración, depende de la definición de la situación en términos de problemas o condiciones (Barzelay, 1992, p.21). Para Barzelay, los cambios mayores implican la existencia de problemas que pueden ser modificados, a diferencia de los cambios menores, en los que las reformas administrativas son adaptaciones a las condiciones establecidas (Barzelay, 1992, p.22). Esto significa que en los países democráticos, la discusión institucionalizada sobre las necesidades administrativas del gobierno constituye el material teórico necesario para generar cambios tanto paradigmáticos como conceptuales, necesarios para el desarrollo de la administración.
No obstante, en México no han existido las condiciones políticas e institucionales para que tal discusión se lleve a cabo de forma plena. La razón se encuentra en los más de 70 años de corporativismo del Partido Revolucionario Institucional. Durante este periodo se instauró un sistema de intercambio de bienes económicos, políticos y legislativos entre el Estado y determinadas organizaciones clientelares, denominado “corporativismo” (Casar, 1991). Este sistema, caracterizado por aglutinar a los individuos en organizaciones sociales sobre las que el Estado ejercía autoridad y control, y que funcionaba como un vínculo estable entre la sociedad y el Estado, tenía por objetivo principal mantener la estabilidad del gobierno (Casar, 1991). En efecto, los mecanismos administrativos estaban diseñados para lograr la estabilidad y crecimiento económico del país a través de las negociaciones con los grupos clientelares (Casar, 1991). Así, el sistema permitía pequeñas adecuaciones y cambios menores en la administración, pero excluía a todos aquellos actores sociales que no formaban parte de esa estructura (Casar, 1991). La exclusión de los demás actores sociales, políticos y administrativos, limitaba el proceso de discusión institucional democrática, lo que admitía cambios menores o conceptuales a la administración, pero no cambios mayores o paradigmáticos sobre el proceso de gobierno. Además, según Arellano, durante ese periodo se dejaron de lado conceptos como: el servicio civil de carrera; los mecanismos de vigilancia apoyados en medios de comunicación, academia y sociedad; así como mecanismos diferenciadores entre decisiones legislativas y el diseño de políticas (Arellano, 2004, p.38).
De acuerdo con María Amparo Casar, el sistema corporativista en México comenzó a mostrar signos importantes de deterioro durante el gobierno de Miguel de la Madrid, ya que la crisis económica limitó de manera importante el intercambio entre el Estado y sus organizaciones clientelares (Casar, 1991). Desde entonces, este desgaste ha permitido una lenta pero constante inclusión de actores en la arena política, lo que ha enriquecido el debate administrativo. Por esa razón, resulta fundamental aprovechar el impulso de la llamada “transición democrática”, con el objetivo de hallar los mecanismos institucionales y democráticos que garanticen la inclusión y participación permanente de todos los actores sociales, gobernantes, legisladores, expertos y administradores en la modelación de teorías y perspectivas particulares sobre la administración pública nacional. Sólo a través de mecanismos nacionales de discusión y argumentación será posible encontrar una teoría “hecha a la medida” de las necesidades administrativas del país, y de acuerdo con el contexto específico que se presente.
Bibliografía
Arellano, D. (2004). Nueva gestión Pública: ¿dónde está lo nuevo? Bases para el debate de la reforma administrativa, en Arellano, D. (Coord.) Más allá de la reinvención del gobierno: fundamentos de la Nueva Gestión Pública y presupuestos por resultados en América Latina. (pp. 13-47). México: M.A. Porrúa
Barzelay, M. (1992). Breaking through bureaucracy. Berkeley, CA: University of California Press. (pp. 3-33)
Casar, M. (1991). ¿Qué será del corporativismo mexicano?. Nexos. Recuperado el 9 de julio de 2011 de http://www.nexos.com.mx/?P=leerarticulov2print&Article=268705
Christensen, T., Laegrid, P., Roness, G.P., y Rovik, K.A. (2007). Organization theory and the public sector: instrument, culture and myth. Abingdon, Oxon – New York: Routledge. Cap 1. (pp. 1 - 19)
Majone, G. (1997). Evidencia, argumentación y persuasión en la formulación de políticas. México: FCE. Capítulos 1 y 2 (pp. 35-79)
Wamsley, G. et al. (1990). Refounding public administration. Newbury Park, CA: Sage. Cap 1. (pp. 31-51)
[1] Sistema de organización jerárquica, en la que las decisiones se deben tomar bajo criterios objetivos, los puestos deben estar ocupados por individuos con capacidades técnicas específicas, los sistemas de control fiscal y de rendición de cuentas deben ser confiables y existe un ejercicio impersonal del poder y de autoridad (Barzelay, 1992 pp.3-5).
[2] Hábitos de pensamiento y sistema de creencias que sustentan el sistema burocrático (Barzelay, 1992, p.5).
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